O último mês do ano foi agitado nas negociações entre Executivo, Legislativo e Judiciário. Com o prazo apertado para votação do Orçamento de 2025, o desbloqueio das emendas parlamentares pelo Superior Tribunal Federal (STF) destravou as negociações, mas a decisão tomada por Flávio Dino no início de dezembro segue em discussão entre os poderes. Embora tenha liberado os pagamentos, o magistrado fez uma série de exigências para assegurar a rastreabilidade no processo de destinação dos recursos. Segundo ele, a nova regulamentação dos repasses, feita pela a Lei Complementar nº 210/2024, não é o suficiente para garantir a transparência.
Para tentar mediar a disputa, o governo federal publicou Portaria que define diretrizes e libera as emendas. Com isso, o Congresso Nacional deve votar a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) na quarta-feira (18/12) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) na quinta-feira (19/12) em um prazo apertado às vésperas do recesso parlamentar.
Entre tanta disputa, fica a dúvida: as emendas parlamentares vem para o bem ou para o mal? Especialistas explicam porque as medidas geram polêmica e qual a importância delas para as articulações políticas. E deixam claro: as emendas não podem ser vistas somente como vilãs ou mocinhas.
Moeda de troca
Na decisão, referendada pelo Plenário do STF em 3 de dezembro, Dino condiciona a liberação das emendas de comissão (RP8) e de bancada à identificação dos autores da proposta no portal da transparência. O mesmo vale para a execução dos valores restantes das Emendas de Relator (RP9). No caso das chamadas Emendas Pix, o ministro reiterou a obrigatoriedade de aprovação de um plano de trabalho.
As emendas, segundo especialistas, são cruciais para o Executivo pois funcionam como um mecanismo de governabilidade, que está relacionada à capacidade de governar e implementar medidas necessárias.
A discussão sobre esse instrumento ocorre em uma semana de tensões para o Congresso e para o governo federal. Após alta hospitalar, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) já esteve com o ministro da Fazenda Fernando Haddad para uma reunião sobre projetos considerados prioritários que precisam de aprovação no Legislativo, como o pacote fiscal e a regulamentação da reforma tributária.
“Se o governo endurece muito com a questão do orçamentária, ele perde uma a margem de manobra dele dentro da base aliada”, explica a professora Ana Cláudia Farranha Santana, da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (FD-UnB).
Mecanismo constitucional
Segundo a especialista, as emendas parlamentares são um mecanismo importante na descentralização do orçamento do país. “A própria constituição de 88 já previa que o orçamento não é uma peça tão centralizada no executivo”, explica. “O que acontece ao longo da história é que essa discricionariedade que o Parlamento tem de indicar projetos do executivo, vai ficando maior vai ficando maior”.
Segundo a especialista, as emendas passaram a ter um papel de maior destaque após 2015, quando foi aprovado o chamado orçamento impositivo. A medida, prevista na Emenda Constitucional 85/2015, torna obrigatória a execução dos recursos das emendas parlamentares individuais.
Para ela, a discussão sobre as emendas serviu para fortalecer a discussão sobre a necessidade de transparência. “A transparência ganha, ela só não ganha tudo”, pontua Ana Cláudia.
Tipos de emenda
Dentro da discussão no STF, ministros analisaram a constitucionalidade, sobretudo, de emendas coletivas. As emendas individuais com finalidade definida ficaram de fora do debate, já as de transferência especial — emendas pix — estiveram no centro do diálogo.
Veja a definição das emendas julgadas pelo Supremo e o que a corte decidiu.
border="0"Emenda cujo repasse é feito diretamente para estados, municípios ou para o Distrito Federal. Essas emendas não precisam de convênio com o governo federal e receberam o apelido de Emendas Pix pela velocidade de alocação dos recursos.
STF definiu que as Emendas Pix só podem ser autorizadas mediante apresentação e aprovação de plano de trabalho pelo Poder Executivo Federal.
Repasse pode ser liberado mediante apresentação de ata com registro detalhado da reunião de proposição do projeto, bem como a identificação dos solicitantes e autores das propostas.
De autoria das bancadas estaduais do Congresso Nacional de acordo com as necessidades de cada unidade da federação.
Valem as mesmas regras das emendas RP 8. Decisão prevê auditoria em outubro de 2025 para fiscalizar cumprimento das regras nas comissões e bancadas.
STF autorizou a execução de restos a pagar referentes a 2020, 2021 e 2022, desde que o nome do solicitante e do destinatário do recurso estejam disponíveis no Portal da Transparência. É vedado utilizar o Relator do Orçamento em substituição ao autor da proposta.