O último mês do ano foi agitado nas negociações entre Executivo, Legislativo e Judiciário. Com o prazo apertado para votação do Orçamento de 2025, o desbloqueio das emendas parlamentares pelo Superior Tribunal Federal (STF) destravou as negociações, mas a decisão tomada por Flávio Dino no início de dezembro segue em discussão entre os poderes. Embora tenha liberado os pagamentos, o magistrado fez uma série de exigências para assegurar a rastreabilidade no processo de destinação dos recursos. Segundo ele, a nova regulamentação dos repasses, feita pela a Lei Complementar nº 210/2024, não é o suficiente para garantir a transparência.
Para tentar mediar a disputa, o governo federal publicou Portaria que define diretrizes e libera as emendas. Com isso, o Congresso Nacional deve votar a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) na quarta-feira (18/12) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) na quinta-feira (19/12) em um prazo apertado às vésperas do recesso parlamentar.
Entre tanta disputa, fica a dúvida: as emendas parlamentares vem para o bem ou para o mal? Especialistas explicam porque as medidas geram polêmica e qual a importância delas para as articulações políticas. E deixam claro: as emendas não podem ser vistas somente como vilãs ou mocinhas.
Moeda de troca
Na decisão, referendada pelo Plenário do STF em 3 de dezembro, Dino condiciona a liberação das emendas de comissão (RP8) e de bancada à identificação dos autores da proposta no portal da transparência. O mesmo vale para a execução dos valores restantes das Emendas de Relator (RP9). No caso das chamadas Emendas Pix, o ministro reiterou a obrigatoriedade de aprovação de um plano de trabalho.
As emendas, segundo especialistas, são cruciais para o Executivo pois funcionam como um mecanismo de governabilidade, que está relacionada à capacidade de governar e implementar medidas necessárias.
A discussão sobre esse instrumento ocorre em uma semana de tensões para o Congresso e para o governo federal. Após alta hospitalar, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) já esteve com o ministro da Fazenda Fernando Haddad para uma reunião sobre projetos considerados prioritários que precisam de aprovação no Legislativo, como o pacote fiscal e a regulamentação da reforma tributária.
“Se o governo endurece muito com a questão do orçamentária, ele perde uma a margem de manobra dele dentro da base aliada”, explica a professora Ana Cláudia Farranha Santana, da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (FD-UnB).
Mecanismo constitucional
Segundo a especialista, as emendas parlamentares são um mecanismo importante na descentralização do orçamento do país. “A própria constituição de 88 já previa que o orçamento não é uma peça tão centralizada no executivo”, explica. “O que acontece ao longo da história é que essa discricionariedade que o Parlamento tem de indicar projetos do executivo, vai ficando maior vai ficando maior”.
Segundo a especialista, as emendas passaram a ter um papel de maior destaque após 2015, quando foi aprovado o chamado orçamento impositivo. A medida, prevista na Emenda Constitucional 85/2015, torna obrigatória a execução dos recursos das emendas parlamentares individuais.
Para ela, a discussão sobre as emendas serviu para fortalecer a discussão sobre a necessidade de transparência. “A transparência ganha, ela só não ganha tudo”, pontua Ana Cláudia.
Tipos de emenda
Dentro da discussão no STF, ministros analisaram a constitucionalidade, sobretudo, de emendas coletivas. As emendas individuais com finalidade definida ficaram de fora do debate, já as de transferência especial — emendas pix — estiveram no centro do diálogo.
Veja a definição das emendas julgadas pelo Supremo e o que a corte decidiu.
| TIPO DE EMENDA | CONCEITO | DECISÃO do STF |
| Individuais de transferências individuais (Emendas Pix) |
Emenda cujo repasse é feito diretamente para estados, municípios ou para o Distrito Federal. Essas emendas não precisam de convênio com o governo federal e receberam o apelido de Emendas Pix pela velocidade de alocação dos recursos. |
STF definiu que as Emendas Pix só podem ser autorizadas mediante apresentação e aprovação de plano de trabalho pelo Poder Executivo Federal. |
| Emendas de Comissão (RP 8) | Emenda apresentada pelas comissões técnicas e mesas diretoras da Câmara e do Senado. |
Repasse pode ser liberado mediante apresentação de ata com registro detalhado da reunião de proposição do projeto, bem como a identificação dos solicitantes e autores das propostas. |
| Emendas de Bancada (RP 7) |
De autoria das bancadas estaduais do Congresso Nacional de acordo com as necessidades de cada unidade da federação. |
Valem as mesmas regras das emendas RP 8. Decisão prevê auditoria em outubro de 2025 para fiscalizar cumprimento das regras nas comissões e bancadas. |
| Emendas de Relator (RP 9) | Repasses com autoria atribuída ao relator escolhido para produzir o relatório geral do Orçamento no determinado ano. |
STF autorizou a execução de restos a pagar referentes a 2020, 2021 e 2022, desde que o nome do solicitante e do destinatário do recurso estejam disponíveis no Portal da Transparência. É vedado utilizar o Relator do Orçamento em substituição ao autor da proposta. |
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Gabriella Braz
RepórterJornalista pela UnB, piauiense residente no DF, escritora e entusiasta de temas relacionados à educação e meio ambiente. Tem passagens pelo EuEstudante, assessorias e pela Empresa Brasil de Comunicação (EBC).