Pressionado a elevar a arrecadação para tirar as contas públicas do vermelho, o presidente de Luiz Inácio Lula da Silva quer aumentar impostos sobre os mais ricos, medidas que dependem de aprovação no Congresso Nacional.
A proposta casa bem com o discurso histórico do PT de combater as desigualdades, mas é novidade nas gestões petistas, já que os primeiros governos de Lula e Dilma Rousseff evitaram mexer nos bolsos dos mais endinheirados e optaram por distribuir renda por meio de programas sociais como o Bolsa Família.
Aumentar impostos é uma agenda impopular e, quando atinge os mais ricos, enfrenta o obstáculo adicional do forte poder de influência política desse grupo.
"Não são medidas fáceis para o Congresso deliberar", reconheceu o ministro da Fazenda, Fernando Haddad, na quinta-feira (31/8), quando o governo anunciou necessidade de elevar a arrecadação em R$ 164 bilhões no próximo ano para zerar o rombo nas contas da União.
Especialistas ouvidos pela BBC News Brasil se dividem sobre o apoio às propostas do governo, mas concordam num ponto: se os novos impostos não forem bem desenhados, há o risco de os contribuintes de maior renda continuarem driblando o Fisco — por exemplo, modificando seus investimentos ou o funcionamento de suas empresas.
É o que se chama de elisão fiscal — quando o contribuinte lança mão de brechas legais para fugir dos impostos.
Estão na mira do Fisco medidas como taxar fundos exclusivos para milionários e investimentos no exterior, voltar a tributar lucros e dividendos distribuídos por empresas, e novas regras no imposto sobre herança para impedir que famílias mais ricas evitem essa cobrança.
“Aqui no Brasil, o mais pobre paga mais imposto de renda do que o dono do banco, porque só desconta mesmo de quem vive de salário. As pessoas que vivem de rendimento, as pessoas que recebem lucro no final do ano, terminam não pagando imposto de renda”, disse Lula no programa semanal do governo Conversa com o Presidente, transmitido pelo Canal Gov, logo após o Executivo enviar ao Congresso propostas para taxar fundos de super ricos.
A fala de Lula tem base em números. Um novo levantamento do Sindifisco (sindicato que representa os auditores-fiscais da Receita Federal) mostrou que contribuintes milionários pagam no Brasil alíquotas menores de imposto de renda do que profissionais de renda média e alta, justamente porque uma parcela relevante de seus ganhos está isenta de tributos.
Segundo esses dados, contribuintes que declararam em 2021 ganhos totais acima de 160 salários mínimos (R$ 2,1 milhões no ano, ou R$ 176 mil por mês) pagaram, em média, uma alíquota efetiva de Imposto de Renda (IR) de menos de 5,5%.
A alíquota efetiva é o percentual da renda total que de fato foi consumida pelo IR. É uma taxa menor do que a parcela paga por aqueles com renda mensal na faixa de R$ 7 mil (alíquota efetiva média de 6%). Ou menos da metade da cobrada sobre contribuintes com ganho mensal na casa de R$ 21 mil (alíquota efetiva média de 11,25%).
Alguns economistas, como Sergio Gobetti (Ipea) e Samuel Pessoal (FGV), dizem que para mudar essa realidade também é preciso rever regimes especiais de tributação, como o Simples Nacional, que acaba beneficiando contribuintes de renda elevada, como profissionais liberais e donos de pequenas empresas.
Para eles, alcançar esse público é importante, já que também se trata do topo da pirâmide brasileira. Segundo dados do IBGE, a renda média mensal per capita entre o 1% mais rico da população foi de R$ 17.447 em 2022.
Mexer no Simples Nacional, porém, enfrenta resistência ainda maior no Congresso e não tem sido citada pelo governo.
Entenda melhor a seguir algumas das propostas em discussão, os argumentos a favor e contra, e os desafios para evitar que os mais ricos continuem pagando menos impostos mesmo que essas medidas sejam aprovadas.
Primeiro alvo: fundos de milionários
Está nos planos do governo uma ampla reforma do Imposto de Renda que mexeria na tributação de empresas e voltaria a taxar lucros e dividendos distribuídos a seus acionistas — importante fonte de renda dos brasileiros mais ricos e que hoje não sofre qualquer tributação (entenda melhor ao longo da reportagem).
O Brasil é um dos poucos países que não taxa esse tipo de renda. Só em 2021 (dado mais recente disponível), foram pagos R$ 555,68 bilhões em lucros e dividendos pelas empresas, dinheiro que entrou no bolso dos acionistas limpo de taxas.
Mas o próprio ministro da Fazenda, Fernando Haddad, já disse que a questão será tratada de “forma cautelosa”, por duas razões: demandaria uma revisão também de tributação direta das empresas e afetaria não só milionários, mas brasileiros de renda média alta, como profissionais liberais e donos de empresas menores — o que aumenta a dificuldade de aprovação.
“Não dá para fazer de forma atabalhoada. Primeiro porque pode não sair. E segundo porque pode não produzir os resultados que nós desejamos”, reconheceu em julho, em entrevista ao jornal Folha de S.Paulo.
Haddad escolheu como medida inicial ampliar a taxação sobre investimentos que atendem brasileiros milionários — são os chamados fundos exclusivos (fechados para apenas um investidor) e os fundos offshore e trusts (investimentos no exterior).
Uma medida provisória e um projeto de lei foram encaminhados ao governo em agosto, e, após negociações, o presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), se comprometeu a pautar as propostas nas próximas semanas.
O governo conta com dois fatores para conseguir a aprovação: são aplicações que atendem uma parcela muito pequena de brasileiros e que hoje são menos taxadas que outros tipos de investimento.
Esses dois tipos de fundos são tributados, atualmente, apenas no saque das aplicações. A proposta do governo é que os investidores passem a pagar uma taxa sobre seus rendimentos anuais, como já ocorre com outras aplicações.
"É uma legislação anacrônica, que não faz sentido nenhum. Não é tomar nada de ninguém, é cobrar rendimento deste fundo, como qualquer trabalhador paga imposto de renda", já disse o ministro, em uma entrevista sobre a taxação dos fundos exclusivos.
A previsão do governo é de arrecadar R$ 24 bilhões entre 2023 e 2026 com as duas medidas.
No caso dos fundos exclusivos, a Medida Provisória enviada ao Congresso prevê que essas aplicações passarão a ter a cobrança periódica do come-cotas, de 15% a 22,5% sobre os rendimentos, como ocorre com outros fundos no país.
Segundo estimativas do Executivo, hoje 2,5 mil brasileiros (cerca de 0,001% da população) contam com recursos aplicados em fundos exclusivos, que acumulam R$ 756,8 bilhões e respondem por 12,3% dos fundos no país.
Já o projeto de lei que trata das offshores e trusts prevê tributação anual de rendimentos de capital aplicado no exterior com alíquotas progressivas de 0% a 22,5%.
Para viabilizar a aprovação da proposta, a Fazenda acolheu sugestão do presidente da Câmara, Arthur Lira, para retirar a incidência do imposto sobre a variação cambial — ou seja, uma valorização da aplicação no exterior devido à valorização do dólar, por exemplo, não entraria no rendimento a ser tributado.
Esses investimentos fora do país são muito usados por famílias ricas para evitar o imposto sobre herança (ITCMD). Isso porque a Constituição de 1988 exige uma lei complementar para regulamentar a taxação de herança no exterior, mas passaram-se décadas sem que o Parlamento fizesse isso.
Enquanto essa lei complementar não for aprovada, o valor investido nesses fundos continuará isento do ITCMD, mesmo com a eventual aprovação da nova tributação anual proposta pelo governo.
Para o consultor tributário Everardo Maciel, secretário da Receita Federal durante o governo Fernando Henrique Cardoso, a gestão Lula está certa em tentar igualar o tratamento de diferentes tipos de fundos. Ele avalia, porém, que os mais ricos continuarão buscando outras opções de investimento isentas, como Letra de Crédito do Agronegócio (LCA) e Letra de Crédito Imobiliário (LCI).
“O contribuinte não é um cordeirinho que fica aguardando você fazer as coisas (novos tributos) e dá o pescoço, não. Ele vai dar saída (dos investimentos). Ele pode ter dois caminhos: aplicar no exterior ou pagar em outros papéis que não têm imposto”, ressalta.
Taxar ou não taxar dividendos?
Por outro lado, Maciel é contra a volta da tributação de lucros e dividendos. Foi durante sua gestão na Receita Federal que o Congresso aprovou o fim dessa taxação.
O Brasil é um dos poucos países do mundo que não taxa esse tipo de renda. Isso não quer dizer, no entanto, que o dinheiro que entra no bolso do acionista nunca foi tributado.
Sobre o lucro das empresas incide, via de regra, dois tributos: o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), cujas alíquotas somam 34%. É uma tributação alta na comparação internacional, mas estudos indicam que, na prática, empresas brasileiras pagam alíquotas menores, devido a incentivos fiscais e regimes especiais para companhias menores.
Maciel argumenta que isentar dividendos e taxar diretamente o lucro das empresas é uma maneira mais eficaz de arrecadação. Segundo ele, a mudança foi implementada em 1996 porque os empresários adotavam medidas para driblar a cobrança sobre dividendos, fazendo uma distribuição disfarçada de lucros, ao pagar contas pessoais com recursos das empresas, por exemplo.
“O fato é que a força de trabalho da receita era concentrada estritamente para ver distribuição disfarçada de lucro”, afirma.
Depois da mudança, ele ressalta, houve um forte aumento de arrecadação sobre o lucro das empresas.
“Temos três maneiras de tributar (o lucro): uma só na empresa, outra só na distribuição de dividendos, e a terceira nos dois. A escolha deve ser feita pela forma que for mais eficiente. Do ponto de vista da sonegação, é muito mais fácil fazer planejamento tributário fazendo a tributação nessas duas formas (nas empresas e na distribuição de dividendos), do que fazer só na empresa”, reforça.
Como evitar que ricos driblem impostos?
Economista do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) especializado em tributação e finanças públicas, Sérgio Gobetti considera fundamental a tributação de lucros e dividendos como instrumento de distribuição de renda, ainda mais num país tão desigual como o Brasil.
Ele reconhece que há risco de a volta de tributação de dividendos ser acompanhada de novas estratégias dos ricos para driblar o imposto e, por isso, defende que a medida venha acompanhada de uma ampla reforma da tributação dos lucros de empresas no país, para fechar essas brechas.
Hoje, empresas podem ter seus ganhos tributados em diferentes modalidades, a depender do seu porte e de suas características: no lucro real, no lucro presumido ou por meio do Simples.
Com isso, cada uma paga diferentes alíquotas. No caso do lucro real, o lucro pode ser taxado em até 34% (IRPJ e CSLL), mas benefícios e isenções costumam reduzir esse patamar.
Já empresas com faturamento anual de até R$ 4,8 milhões podem entrar no Simples Nacional, com alíquotas progressivas que variam de 4% a 33% e englobam oito impostos, entre eles o IRPJ.
Para Gobetti, há dois problemas aí: o limite de faturamento para entrar no regime simplificado brasileiro ser alto na comparação internacional; e o fato do Simples incluir não só impostos que incidem sobre a produção das empresas, mas também sobre os lucros.
Na sua avaliação, a volta da tributação dos dividendos deveria vir acompanhada de uma reforma ampla da taxação das empresas, que elimine as exceções que permitem a empresas pagar pouco sobre seus ganhos. Isso, recorda, não foi feito numa proposta enviada pelo governo Jair Bolsonaro que chegou a ser aprovada na Câmara dos Deputados em 2021 e depois empacou no Senado.
O texto aprovado reduziu as alíquotas e IRPJ e CSLL sobre as empresas, ao mesmo tempo que instituiu uma alíquota de 15% sobre lucros e dividendos.
Por outro lado, a Câmara mudou a proposta do governo Bolsonaro para manter isento dessa nova cobrança o dinheiro distribuído a acionistas por empresas do Simples Nacional e companhias do lucro presumido com faturamento até o limite de R$ 4,8 milhões, desde que não se enquadrassem em restrições societárias da tributação simplificada.
Para Gobetti, as exceções aprovadas com amplo apoio na Câmara, com votos de partidos da esquerda à centro-direita, beneficiavam, na prática, pequenos empresários e profissionais liberais com renda elevada na comparação com a média da população, como advogados, médicos, economistas.
“Tem que fazer uma coisa bem feita, tem que funcionar. E ela (a taxação de dividendos) não funciona se tiver a isenção das empresas do Simples. É muita receita que se perde, além de gerar um enorme incentivo para todo mundo ficar dividindo as empresas, para ficar abaixo dos R$ 4,8 milhões (de lucro da empresa). É um escândalo isso”, criticou.
Já defensores da inclusão das exceções, como o então relator da proposta na Câmara e hoje ministro do Turismo, Celso Sabino, alegaram que o foco da volta da taxação de dividendos seria atingir apenas os super ricos.
“As empresas do Simples Nacional são um dos pilares da nossa economia e da geração de empregos. Sensível a essa importância e após receber inúmeras demandas da sociedade, sugeri ao relator @depcelsosabino para que essas empresas permanecessem isentas na taxação de dividendos”, defendeu também na ocasião o presidente da Câmara, Arthur Lira, em uma mensagem no antigo Twitter.
Herança e jatinhos também estão na mira
Outros benefícios que aliviam o bolso dos mais ricos estão em debate no Congresso.
A reforma tributária — uma proposta de emenda constitucional (PEC) —aprovada no primeiro semestre na Câmara, que agora tramita no Senado, aprovou a cobrança de IPVA sobre jatinhos e embarcações de luxo, itens que hoje são isentos desse tributo, amplamente cobrado sobre veículos terrestres, como motos e carros.
Um estudo de 2020 do Sindifisco estimou que essa nova tributação poderia arrecadar R$ 4,7 bilhões por ano, aumento de quase 10% na arrecadação do IPVA.
No entanto, segundo outra entidade, a Unafisco (Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal), o texto aprovado na Câmara deixa espaço para contribuintes ricos sonegarem esse imposto.
Como a proposta enviada ao Senado isenta alguns veículos do novo imposto, como aviões de transporte e barcos voltados à pesca artesanal e de subsistência, a Unafisco vê a possibilidade de proprietários de jatinhos ou embarcações de lazer enquadrarem indevidamente seus veículos nas exceções para fugir do IPVA.
Embora a reforma tributária que tramita no Congresso foque principalmente em tributos sobre produção e consumo, o texto aprovado na Câmara incluiu também algumas mudanças na taxação de herança que podem dificultar estratégias hoje usadas pelos mais ricos para não pagar o imposto ou pagar alíquotas menores.
O que pode mudar na taxação de heranças?
O imposto sobre herança (ITCMD) é estadual e hoje tem alíquota máxima de 8%, um patamar considerado baixo na comparação internacional. Cada estado pode estabelecer a forma de cobrança — se cobra uma taxa fixa ou progressiva (mais alta quanto maior o valor herdado).
Segundo um levantamento do Ipea, as alíquotas máximas variam de 2% (AM), 4% (RO, AC, RR, AP, AL, ES, SP e PR), 5% (MG), 6% (PA, PI, RN, RS, MS e DF), 7% (MA e SC), e 8% nos demais estados.
Hoje, porém, famílias podem abrir o inventário — processo para a transmissão da herança — em um estado diferente do local da morte, buscando assim onde há alíquotas menores. Isso beneficia, sobretudo, quando a herança envolve bens móveis (recursos financeiros ou quotas de empresas, por exemplo), já que no caso de imóveis a cobrança é sempre feita no estado onde ele está localizado.
O texto da reforma tributária aprovado na Câmara, ainda em análise no Senado, fecha essa brecha ao estabelecer que o ITCMD sobre bens móveis seja cobrado no estado em que o transmissor da herança faleceu.
Além disso, o texto da reforma também prevê regras provisórias para possibilitar a taxação de heranças no exterior enquanto o Congresso não aprova uma lei complementar específica sobre esse tema.
Caso o texto seja aprovado também no Senado, bens do falecido no exterior passariam a ser tributados pelo ITCMD do estado em que ele residia. Já na hipótese do morto morar fora do Brasil, a herança seria taxada pela alíquota estadual do local de residência dos herdeiros.
O aumento da alíquota máxima de 8%, porém, não vem sendo discutida no Congresso.
Para o pesquisador do Ipea Pedro de Carvalho Junior, que estuda a tributação de heranças, há espaço para elevar o limite do imposto para 20%, implementando uma tributação mais progressiva (taxação maior sobre heranças de maior valor).
Ele defende, porém, que essa medida venha acompanhada de outras regras que dificultem o planejamento sucessório, como as doações feitas em vida de forma fracionada, para enquadrar esses repasses dentro dos limites de isenção, evitando a tributação.
“Acho que há espaço para aumento, que a nossa alíquota máxima está abaixo da média internacional, mas também tem que atingir esses outros problemas, porque se não vai ser inefetivo. Vai acabar (com) os mais ricos conseguindo evadir, como fazem, e a classe média acaba não tendo esses meios”, ressaltou.