Com Novo PAC, infraestrutura volta ao radar com foco em concessões e PPPs

Edições anteriores tiveram megaprojetos inacabados e, na avaliação de analistas, diversos problemas de gestão

Rafaela Gonçalves

postado em 24/04/2023 06:00

(crédito: Paulo H. Carvalho/Agência Brasília)

A retomada do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) é uma das apostas do governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) para alavancar a economia. O prosseguimento de obras paradas e novos projetos com impacto social, como moradias, hospitais e escolas, estão entre as prioridades para a recuperação dos investimentos em infraestrutura. A expectativa do ministro da Casa Civil, Rui Costa, é que o programa seja lançado até o final de maio.

Ainda sem nome, o “Novo PAC” terá foco em PPPs (parcerias público-privadas) e concessões, buscando capital privado para financiar os projetos. “A novidade é que o novo plano de investimento para o Brasil terá reforço da parte de concessões públicas e uma inovação, que será a parceria público-privada. Até aqui, só os estados e alguns municípios brasileiros adotaram esse instrumento”, afirmou o ministro.

Conforme adiantou a Casa Civil, o plano terá seis eixos de atuação: transportes, energia, infraestrutura urbana, comunicações, equipamentos sociais e água para todos. Uma das principais mudanças é que o desenho do programa teve, como ponto de partida, uma lista de 417 obras e projetos apresentados pelos 27 governadores em uma reunião com Lula em janeiro. Cada estado levou ao Palácio do Planalto uma relação de empreendimentos prioritários.

Os pilares escolhidos repercutiram bem entre analistas. Na opinião de José Luiz Pagnussat, presidente do Conselho Regional de Economia (Corecon-DF) e professor de planejamento governamental da Universidade de Brasília (UnB), o mais importante ponto é a perspectiva estadual. “O novo PAC, em termos de ideias, começou bem, pois mobilizou os governos estaduais na definição de prioridades. Certamente, os governadores têm melhores informações sobre o que precisa ser priorizado em seu estado”, afirmou.

Segundo Pagnussat, o fundamental para o sucesso do novo PAC é a gestão. “Tem que criar uma estrutura própria, com sistema de acompanhamento e ampla transparência, para que a sociedade ajude o governo”, disse. “Os governadores e uma boa governança, com a liderança do Governo Federal, podem potencializar os resultados do PAC. Mas, é fundamental a parceria com o setor privado, de forma a alcançar mais investimentos, eficiência e efetividade”, frisou.

Obras inacabadas

O PAC foi inicialmente lançado em 2007 e contou com duas edições. O conjunto de medidas se tornou uma das principais bandeiras dos governos Lula e Dilma, mas foi descontinuado pelo governo federal em 2019. Marcado pelos investimentos em hidrelétricas, como as de Belo Monte e de Santo Antônio, alguns dos projetos, como a termelétrica nuclear de Angra 3 e obras de mobilidade urbana para a Copa do Mundo, acabaram resultando no início da derrocada da ex-presidente Dilma, com escândalos de corrupção. Agora, megaprojetos, que foram alvo de denúncias de mau uso de dinheiro público, voltam à agenda econômica.

Segundo um relatório do Tribunal de Contas da União (TCU) de 2019, o Brasil contava com mais de 14 mil obras inacabadas, em contratos que somam R$ 144 bilhões. Um limbo de empreendimentos entrou para o esquecimento. Na primeira edição do PAC relatórios do governo apontavam que os empreendimentos concluídos entre 2007 e 2010 chegavam a R$ 444 bilhões, o que correspondia a 82% do previsto para o período. Para o PAC 2, os documentos indicavam R$ 796,4 bilhões, ou 99,7% do previsto.

No entanto, estudos da consultoria Inter.B de 2016, mostram que esses números foram superestimados, dado que houve uma superposição de cerca de 61% das ações do PAC 1 e do PAC 2. Indica que, na verdade, apenas 50,9% das ações do PAC 1 haviam sido concluídas e 52,9% das do PAC 2. O estudo também apontou que entre dezembro de 2010 e dezembro de 2014, o aumento médio do custo e do prazo de entrega das obras no setor de transportes foi de 46% e 89%, respectivamente.

A economista Carla Beni, professora de MBAs da Fundação Getúlio Vargas (FGV), analisou as dificuldades das versões anteriores do programa. “Projetos mal formulados, falhas de gestão, custos elevados e atrasos de entregas de obras. Tivemos um descasamento entre o que foi prometido e a quantidade efetiva realizada”, avaliou. Apesar de um certo ceticismo, a especialista considera essencial a retomada. “O estado como motor de desenvolvimento econômico, principalmente na infraestrutura, é muito relevante. Todos os países do mundo praticam isso”, avaliou.

Risco fiscal

A volta do programa traz incerteza sobre o impacto no arcabouço fiscal. Ainda não está claro como será determinado o gasto por estado, por exemplo, sob a nova regra que substituirá o teto de gastos — mecanismo para limitar o crescimento das despesas públicas à inflação. O projeto, a ser votado no Congresso Nacional, pode ser modificado a ponto de esbarrar no percentual destinado ao novo PAC.

Na última semana, o Ministério da Fazenda anunciou um novo marco para as PPPs, destinado a prefeituras e governos estaduais. De acordo com o Secretário do Tesouro Nacional, o conjunto de quatro medidas já faz parte da série de incentivos do novo PAC, mas outros ainda devem ser anunciados. A ideia da pasta é oferecer garantia da União em caso de inadimplência dos estados e municípios.

Ao oferecer as garantias, no entanto, o governo pode assumir grande risco, pois a honra de garantias já é um fator de pressão fiscal para a União. “Ao atuar como garantidora, a União mitiga os riscos dos agentes privados ao assumi-los para si”, alertou o economista-chefe da Warren Renascença, Felipe Salto.

Para o economista e professor do Insper Otto Nogami, a grande dúvida que paira no ar é se efetivamente o governo terá recursos para viabilizar o programa. “Isto porque do programa inicial, que envolvia investimentos da ordem de R$ 500 bilhões, menos da metade foi executado”, lembrou. “Sem dúvida esse programa implicará em investimentos estratégicos que deem sustentação à formação bruta de capital fixo, tão importantes para a adequação das condições de produção”, finalizou.