Nova política fiscal será crucial para o próximo governo

Em meio a bombas fiscais, o próximo governo terá de apresentar, o quanto antes, um novo conjunto de regras voltadas para o controle das despesas. Segundo analistas, o tamanho do buraco no Orçamento ainda não está claro

Rosana Hessel

postado em 30/10/2022 03:50

(crédito: Ed Alves/CB)

As eleições do segundo turno ocorrem sem os dois candidatos à Presidência da República revelarem como pretendem equilibrar as contas públicas — em meio às promessas de aumento de gastos sem contrapartidas claras do lado da receita, na contramão da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). No último debate televisivo, nem o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) nem o presidente Jair Bolsonaro (PL) deram pistas sobre o novo arcabouço fiscal que pretendem adotar.

O teto de gastos — a última âncora em vigor, embora capenga —, criado em 2016, perdeu a credibilidade após as mudanças ocorridas com a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) dos Precatórios, no fim de 2021. De acordo com analistas, um novo conjunto de regras voltadas para o controle das despesas precisa ser apresentado logo no início de 2023 pelo vencedor das urnas. Segundo eles, o novo governo precisará apresentar propostas com o compromisso efetivo no controle dos gastos e uma melhor alocação de recursos não sejam meras promessas como nas gestões anteriores.

O principal alerta feito pelos analistas nesse sentido é de que existem bombas fiscais armadas para o ano que vem, mas o tamanho do buraco no Orçamento de 2023 ainda não está claro. As estimativas variam entre R$ 150 bilhões e R$ 430 bilhões, apesar de o governo falar em dados menores e minimizar os alertas. Contudo, na peça orçamentária de 2023 enviada pelo Executivo ao Congresso Nacional, no fim de agosto deste ano, a previsão de deficit primário das contas públicas para o ano que vem é de R$ 63,7 bilhões, e as várias despesas extras, inclusive os R$ 52 bilhões previstos adicionais com a manutenção do auxílio de R$ 600, não estão nessa conta. E promessas cogitadas por ambos, como a isenção do Imposto de Renda para quem ganha até R$ 5 mil, precisarão de uma fonte de receita equivalente, como prevê a LRF. Logo, para incluir promessas e benefícios criados pelo atual governo no ano que vem, duas alternativas serão inevitáveis diante de um cenário de aumento de gastos que não cabem dentro do Orçamento, independente de quem vencer as eleições: corte de despesas — pois o Estado continua inchado e caro — ou aumento de impostos.

Vale lembrar que a meta fiscal determinada pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) do próximo ano permite um rombo de até R$ 65,9 bilhões, bem menos folgada do que a deste ano, de um deficit de até R$ 170,5 bilhões. E, apesar das declarações otimistas de Bolsonaro e do ministro da Economia, Paulo Guedes, de que a economia está "decolando", não há expectativa de crescimento econômico suficiente para elevar receitas em patamares capazes de compensar o aumento das despesas em curso. Aliás, os recordes recentes registrados na arrecadação deste ano estão sendo turbinados pela inflação e por receitas extraordinárias, como dividendos de estatais e concessões, e não devem se repetir em 2023. Além disso, os parâmetros econômicos do Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa) são otimistas e fazem com que as receitas fiquem superestimadas. O crescimento previsto para o Produto Interno Bruto (PIB), por exemplo, é de 2,5%, acima da mediana das estimativas do mercado, de 0,63%.

Cheque em branco

Os especialistas reconhecem que, diante de tantas bombas fiscais armadas pelo atual governo com benefícios e renúncias fiscais que deverão ser mantidas no ano que vem, e das restrições orçamentárias, um waiver fiscal — ou seja, uma licença para gastar mais — será inevitável para garantir a governabilidade enquanto esse novo arcabouço fiscal for apreciado pelo Congresso. Contudo, essa permissão precisará ter limites, e, provavelmente, as novas regras deverão valer apenas a partir de 2024.

O especialista em contas públicas Gil Castello Branco, secretário-geral da Associação Contas Abertas, defende um limite para esse waiver inevitável no ano que vem. "O governo, independentemente de quem ganhar, não pode ter um cheque em branco para gastar. Imagino que poderá haver uma tolerância para o gasto, mas não é possível prolongar um estado de emergência, como ocorre agora, só para justificar aumentos de gastos eleitoreiros. É preciso um limite para o gasto de curto prazo, e, depois, tentar fazer um planejamento de longo prazo e retomar o plano de investimento plurianual (PPA), que foi deixado de lado, para estabelecer um programa mínimo de investimento público", avalia.

Credibilidade

Vilma Pinto, diretora da Instituição Fiscal Independente (IFI), do Senado Federal, por sua vez, aponta a importância da credibilidade desse novo arcabouço fiscal. "É preciso que as regras fiscais tenham o enforcement necessário para gerar o resultado esperado, como vontade política, fortalecimento das instituições voltadas para o monitoramento da prudência fiscal. Muito importante é observar as características de uma boa regra fiscal: bem calibrada, simples e transparente", orienta.

"Precisamos definir uma nova regra fiscal que esteja inscrita na Constituição por oito anos, de 2024 a 2031. A partir daí, o tema poderia ser objeto apenas de Lei Complementar de 2032 em diante", avalia o economista Fabio Giambiagi, pesquisador associado do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre). Para ele, o bom senso recomenda uma regra fiscal que faça sentido e a continuidade das "boas reformas".

Em artigo publicado pela instituição, Giambiagi defende um debate fiscal em duas etapas. Entre novembro e dezembro deste ano será preciso discutir o tamanho do waiver em 2023. E, depois, a partir de fevereiro do próximo ano, o novo Congresso e o novo governo negociarão três itens: o nível inicial do teto em 2024, os gastos a serem excluídos desse valor e a indexação futura desse nível. "Parece-me uma forma mais adequada de encarar a discussão do que simplesmente manifestar a expressão se a pessoa é 'a favor' ou 'contra' o teto de gastos. Devemos tentar fazer com que nesse debate, em primeiro lugar, os números tenham a primazia; e, em segundo, a razão vença a emoção. Confio que isso ainda seja possível neste nosso país tão conturbado", frisa.

economia (foto: pacifico)

Riscos fiscais

É crescente o número de analistas em alerta com o aumento dos riscos fiscais que comprometem a credibilidade do país junto aos credores que financiam a dívida pública. O endividamento público é elevado e acima da média dos países emergentes, de 63% do PIB, conforme dados do Fundo Monetário Internacional (FMI). As estimativas do mercado são de aumento dessa dívida pública bruta, que foi de 77,5% do PIB em agosto, pelos cálculos do Banco Central, devendo superar 80% do PIB no ano que vem, por conta da piora das contas públicas.

Nos últimos dias, o ex-ministro da Fazenda Henrique Meirelles, um dos nomes cogitados para integrar a equipe econômica de um eventual governo de Luiz Inácio Lula da Silva, vem reforçando o alerta para a possibilidade do rombo fiscal em 2023 ultrapassar os R$ 400 bilhões. Nesse sentido, ele cita as estimativas dos economistas Manoel Pires e Braulio Borges, pesquisadores do FGV Ibre, que alertaram para os efeitos temporários da melhora do quadro fiscal, neste ano, e estimam que mudanças no teto de gastos, perdas de arrecadação, custos financeiros e riscos fiscais devem somar R$ 430 bilhões, ou 4,2% do PIB em 2023.

Para Julio Hegedus, economista-chefe da Mirae Asset, apesar de o governo prever R$ 130 bilhões em despesas adicionais em 2023, essa conta deve ser maior e ficar "em torno de R$ 200 bilhões". Ele critica números muito elevados, inclusive.

Juliana Damasceno, especialista em contas públicas da Tendências Consultoria, por sua vez, calcula que a conta extra de despesas para o Orçamento do ano que vem, considerando renúncias de receita e aumento de despesas, como o auxílio de R$ 600, em 2023, chega a R$ 280,3 bilhões, o equivalente a 2,7% do PIB. "O governo continua gastando muito mal e o Orçamento foi capturado pelo Congresso. Logo, com o Orçamento tão frágil como o atual e a perspectiva de desaceleração da economia que não ajudará no aumento de receitas, o próximo governo não terá condições de avançar com reformas se não der uma sinalização importante de que pretende criar um novo arcabouço fiscal", orienta Damasceno.

A analista da Tendências destaca que, por conta do orçamento secreto, programas de assistência social importantes estão perdendo recursos, como a Farmácia Popular, o Mais Médicos, a Casa Verde e Amarela e o combate à violência contra as mulheres. "Uma resposta sobre essa questão fiscal precisará ser dada por conta da tramitação do Orçamento, mas o problema maior não será o waiver e sim o que será a nova regra para conter o aumento de despesas. Se tirarem investimento, gasto com saúde e gasto com educação da nova âncora fiscal, ela não servirá para nada", alerta. Para ela, apostar na manutenção da regra de superavit primário pode ser outra armadilha perigosa. "Essa meta vai exigir aumento da carga tributária e isso é um risco nada desprezível, porque é a forma usual para financiar o gasto público sem aumentar a dívida pública", acrescenta.

Sergio Vale, economista-chefe da MB Associados, não tem dúvidas de que o rombo fiscal em 2023 será acima de R$ 100 bilhões, pelo menos, e, por conta disso, o waiver fiscal será inevitável. "Vai ter um waiver, não tem jeito, mas, ao mesmo tempo, o governo precisa discutir no primeiro semestre de 2023 uma nova regra fiscal, crível e bem desenhada", afirma. E, como o Brasil não para de criar regras e depois fica mudando quando está perto de não cumpri-las, o grande desafio será criar um arcabouço fiscal que recupere a credibilidade que está na lona. "Será preciso criar alguma regra que tenha flexibilidade com os ciclos econômicos, a fim de evitar a quebra do regulamento via créditos extraordinários e incluir alguma blindagem extra contra o uso em época de eleição poderia ser o caso", sugere.

Na avaliação dos analistas, o novo governo tem que se comprometer seriamente no combate aos gastos ineficazes com incentivos fiscais e até mesmo com aluguéis. Vale lembrar que a União possui uma série de prédios desocupados - que o ministro Paulo Guedes vive dizendo que vai vender, mas não consegue - e, ao mesmo tempo, o Executivo gasta bilhões de reais por ano pagando aluguel.